Уряду (конституційний статус, порядок утворення, склад і структура)
.Поняття, склад і структура уряду. Уряд може мати різні назви: рада міністрів, кабінет, кабінет міністрів, державна рада (Китай), адміністративна рада (КНДР), федеральний уряд (Німеччина), уряд (Чехія) та ін. У суб'єктах федерації, іноді в політичних автономіях бувають місцеві уряди. Однак в останні десятиліття все частіше в багатьох президентських і в усіх напівпрезидентських республіках створюється колегіальний орган, званий зазвичай радою міністрів. Правда, він має обмежені повноваження, як і його голова - прем'єр-міністр: фактично урядом керує президент
. Як правило, уряд - це колегіальний орган виконавчої влади, що володіє загальною компетенцією здійснює керівництво державним управлінням. Він очолює адміністративну, тобто виконавчо-розпорядчу, діяльність в країні, під його керівництвом знаходяться державний апарат, збройні сили, фінанси держави, іноземні справи
. З точки зору переліку посадових осіб склад уряду в різних країнах різний. До його складу входить прем'єр-міністр, який може мати інші офіційні назви - прем'єр Державної ради в Китаї, міністр-голова у Болгарії, державний міністр у Швеції. Під керівництвом прем'єра працюють міністри, державні міністри (в Японії так називається будь-який член кабінету міністрів, у Португалії - заступники прем'єр-міністра), державні секретарі (у США так називають міністра закордонних справ, інші міністри називаються секретарями, у Великобританії розрізняються «старші» і «молодші» за своїм становищем міністри - перші зазвичай називаються державними секретарями), парламентські секретарі, які забезпечують зв'язки уряду і міністрів з парламентськими структурами, представляють міністрів у парламенті
. До складу уряду часто включаються міністри без портфеля - особи, які не керують будь-якими відомствами, але на засіданнях уряду мають право вирішального голосу. Іноді вони виконують окремі доручення прем'єр-міністра, координують роботу групи міністерств
. Нерідко у складі уряду створюються більш вузькі структури, які можуть виконувати деякі (часом досить важливі) повноваження уряду. Існують чотири форми таких органів
:1) у деяких країнах з впливом англосаксонського права (у самій Великобританії, в Індії та ін.) розрізняються уряд і кабінет. Уряд включає всіх міністрів, молодших міністрів, які, за термінологією інших країн, є лише заступниками провідних міністрів, інших осіб, і внаслідок цього має дуже широкий склад (іноді понад 80 осіб). Однак уряд ніколи не збирається в повному складі як особливий орган. Засідає і править країною кабінет, як правило, включає близько 20 або трохи більше міністрів, які відбираються прем'єр-міністром і запрошуються їм у свою резиденцію на засідання зазвичай раз на тиждень;
2) у деяких країнах континентального права (Франція, франкомовні країни Африки та ін.) розрізняють раду міністрів і раду кабінету. Засідання ради міністрів - це офіційні засідання уряду, що проходять під головуванням президента; на них приймаються найбільш важливі рішення. Засідання ради кабінету проходять під головуванням прем'єр-міністра, зазвичай щоразу за особливим дорученням президента; на них розглядаються головним чином оперативні питання,
3) в країнах тоталітарного соціалізму нерідко всередині уряду створюється особливий орган - президія або бюро уряду. До його складу входять прем'єр, його заступники, іноді деякі міністри. Президія (бюро) приймає рішення з багатьох важливих питань, що належать до компетенції уряду,
4) у деяких випадках у складі уряду створюються міжвідомчі комітети або комісії, що об'єднують групи споріднених міністерств. Їм також делегуються повноваження щодо вирішення окремих питань компетенції уряду
. Формування уряду. Спосіб освіти уряду залежить від форми правління. В одиничних абсолютних монархіях, у тому числі і в прикритих конституційно-парламентською оболонкою, глава держави призначає членів уряду зазвичай зі своїх найближчих родичів (Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудівська Аравія та ін.). Вибір міністрів вільний для глави держави і в дуалістичних монархіях, хоча король іноді враховує ситуацію в парламенті. У президентській республіці глава держави також формує уряд на свій розсуд з відомих діячів своєї партії (Бразилія, Єгипет, Колумбія, Мексика та ін.),
У напівпрезидентській республіці партійний склад парламенту враховується при формуванні уряду, оскільки для призначення прем'єр-міністра зазвичай потрібна згода парламенту (нижньої палати).
У парламентарних монархіях і парламентарних республіках застосовується парламентський спосіб формування уряду, заснований на виборах до парламенту. Після кожних виборів (і в разі якщо парламент був розпущений достроково) уряд формується заново, навіть якщо при владі збереглася та ж партія, але вибори нового президента не тягнуть за собою створення нового уряду. Уряд при даному способі формування вважається створеним, якщо він отримує довіру парламенту, але юридично він створюється наступним за цим указом (декретом тощо) глави держави. В даному випадку глава держави (в Швеції, що рідкість, - голова парламенту) спочатку призначає кандидата в прем'єр-міністри - лідера партії (блоку партій), щодо якого можна вважати, що створений ним однопартійний або коаліційний уряд може отримати в парламенті при голосуванні затвердження - вотум довіри. Після цього глава держави видає відповідний акт. У Болгарії та Німеччині парламентом затверджується тільки глава уряду, міністрів він призначає сам. Зміщує він їх теж на свій розсуд
. Міністри мають імунітет, рівний іноді імунітету членів парламенту. Іноді міністри можуть бути віддані суду тільки за рішенням парламенту (нерідко прийнятим кваліфікованою більшістю голосів), судить їх особливий суд. Вони не повинні суміщати посаду міністра з іншими посадами, повинні припиняти професійну діяльність, не брати участь в угодах з державним майном. Цивільний позов за загальним правилом може бути звернений проти міністра
. Види урядів
. Види уряду (з точки зору партійного складу). У тих парламентарних державах, де будь-яка партія має абсолютну більшість (50% плюс один голос в однопалатному парламенті або його нижній палаті) створюється однопартійний уряд. Така ситуація характерна для країн з двопартійною системою (Великобританія, Австралія, Канада та ін.) і країн з однією домінуючою партією (наприклад, в Індії, Японії так було досить довго). У таких державах лише під час війни, надзвичайних подій в однопартійний уряд включаються представники інших партій («частково розділена відповідальність»).
У президентських республіках також створюється однопартійний уряд. Глава держави призначає міністрів зі своєї партії і лише іноді вводить до складу кабінету поодиноких представників інших партій або безпартійних фахівців. Представники інших партій повинні діяти в такому уряді відповідно до політики президента
. Однопартійні уряди завжди створюються в країнах тоталітарного соціалізму, де діє одна партія, але там, де є інші партії, їх представники зазвичай включаються до складу ради міністрів, що не змінює, по суті, його характеру: міністри-комуністи завжди складають в ньому абсолютну більшість. Представникам інших партій зазвичай віддаються два - чотири міністерських пости, до того ж не дуже вагомих. Однопартійні уряди створюються в тих країнах, де конституція або закон дозволяють одну партію (у минулому в багатьох державах Азії та Африки як соціалістичної, так і капіталістичної орієнтації).
Якщо в парламентарній монархії або парламентарній республіці в парламенті немає більшості від будь-якої партії, на основі попередньої угоди між лідерами декількох партій формується коаліційний уряд, підтримуваний більшістю парламентаріїв. Лідери цих партій ділять між собою міністерські посади, чим, зокрема, такий уряд відрізняється від уряду в постсоціалістичній напівпрезидентській республіці, де міністрів обирає президент.За підтримки (голосування) депутатів, що належать до партій, що входять в коаліцію, коаліційний уряд отримує вотум довіри, але часто виявляється неміцним через розбіжності в коаліції (в Італії за півстоліття після другої світової війни змінилося більше 50 складів уряду, в Японії в 1993 - 1996 рр. - кілька складів). У Німеччині внаслідок особливостей її партійної системи питання про характер коаліційного уряду іноді вирішує невелика за чисельністю Вільна демократична партія. Оскільки голоси між двома провідними партіями - Християнсько-демократичним союзом і Соціал-демократичною партією - розподіляються на виборах приблизно порівну і жодна з них не отримує абсолютної більшості місць у парламенті, то від третьої, більш значної, ніж інші, представленої в парламенті партії (вільних демократів) залежить, хто формуватиме уряд, - це буде лідер тієї партії, до якої вона примкне, з якою вступить до коаліції. Вільна демократична партія на практиці примикала то до християнських демократів, то до соціал-демократів. В останні роки вона примикає до перших
. У кризові моменти, особливо в умовах війни, може бути утворений коаліційний уряд особливого роду - уряд національної єдності з широким представництвом різних партій, що беруть на себе відповідальність за керівництво державою
. У тих випадках, коли в уряді є одна-дві великі партії, що не мають, однак, порізно більшості в парламенті, може бути створено уряд парламентської меншини. Одна з партій формує уряд, а кілька (або одна-дві) нечисленних партій, не входячи з принципових міркувань або не будучи запрошені в коаліцію, обіцяють підтримати уряд голосуванням при вотумі довіри і роблять це. Така ситуація склалася в кінці 80-х - початку 90-х років в Індії, де по черзі було створено кілька урядів парламентської меншини, в 90-х роках в Японії і Туреччині. У низці країн Скандинавії уряд парламентської меншини часто буває коаліційним: коаліція партій, а не одна партія, що перебуває в парламенті в меншості, створює такий уряд
. Якщо в парламентарній республіці або парламентарній монархії не вдається сформувати уряд на коаліційній основі, створюється службовий (діловий, чиновницький) уряд з фахівців. Вони можуть бути безпартійними, можуть належати до партій, але в їх діяльності не повинна враховуватися партійна приналежність. Такий уряд зазвичай має тимчасовий характер і існує до нових виборів до парламенту, коли можна буде сформувати уряд на партійній основі. Часто воно створюється саме для того, щоб в умовах урядової кризи і відставки уряду організувати такі вибори (Болгарія в лютому 1997 р.). Безпартійні уряди існують також завжди в країнах, де всі політичні партії заборонені або політичний розвиток ще не призвів до створення партій. В даний час безпартійні уряди, що складаються переважно з родичів монарха, діють в Саудівській Аравії, Бутані, Бахрейні, Катарі, Кувейті, ОАЕ (в ОАЕ уряд створює колегія емірів
). В результаті військових і революційних переворотів нерідко створюється тимчасовий уряд. Воно утворюється позапарламентським способом і не на основі конституційних норм. Тимчасовий уряд за складом своїх членів може бути партійним і безпартійним. Нерідко воно не називається тимчасовим, але насправді єтаким
. Повноваження урядів. Надзвичайні повноваження
. Повноваження уряду. У більшості конституцій повноваження уряду визначені загальним чином. Наприклад, французька конституція говорить: "Уряд визначає і проводить політику нації. Воно також розпоряджається адміністрацією і збройними силами "(ст. 20).У парламентарних республіках і монархіях уряд здійснює повноваження, що належать за конституцією главі держави, хоча іноді визначаються і деякі особливі повноваження уряду - зазвичай з приватних питань. У тих президентських республіках, де уряду як колегіального органу немає, його повноваження здійснює глава держави, а міністри, складаючи кабінет, діють за вказівкою глави держави, допомагаючи йому здійснювати свої повноваження (Бразилія, США та ін.). Така ж ситуація склалася в тих президентських республіках, де є ради міністрів (Єгипет, Перу), хоча в даному випадку іноді передбачені і деякі власні повноваження уряду
, Найбільш детально компетенція уряду регламентується конституціями в країнах тоталітарного соціалізму. Деякі сучасні постсоціалістичні конституції (наприклад, України 1996 р.) слідують цій традиції, також докладно перераховуючи питання ведення уряду
. Лише в поодиноких конституціях містяться вказівки на питання, які уряд повинен вирішувати колегіально (наприклад, конституція Словаччини, що набула чинності в 1993 р.). Це, як правило, найбільш важливі питання в компетенції уряду
. На практиці питання, що входять до компетенції уряду, часто вирішують його президія (бюро), комітети в уряді, прем'єр-міністр. В останні десятиліття роль прем'єра в колегії уряду в усіх країнах значно зросла: нині він вже не просто перший серед рівних, а особа, яка визначає політику уряду. Та й голосування на засіданнях уряду буває все рідше, вирішальне слово належить прем'єр-міністру. Від нього ж залежать і міністри. Так, у деяких парламентарних державах, як вже говорилося, парламент обирає (призначає) тільки прем'єр-міністра, а міністрів прем'єр призначає і звільняє
сам. Відповідальність уряду і його членів залежить від того, чи вчинені ними ті чи інші правопорушення при виконанні службових обов'язків або в якості приватних осіб. В останньому випадку в ряді країн вони відповідають нарівні з іншими громадянами, але в деяких країнах передбачений міністерський імунітет: міністр передається суду за постановою парламенту, і судить його особливий
суд. В даний час спостерігається тенденція ускладнення процедур висловлення недовіри уряду і міністрам. Це пов'язано зі збільшенням числа напівпрезидентських республік, з необхідністю забезпечення стабільності уряду. У багатьох країнах вотум недовіри може бути запропонований лише 1/10 (Колумбія), 1/4 (Чехія), а іноді 1/3 загального складу однопалатного парламенту або нижньої палати (Білорусь). В окремих парламентарних республіках і монархіях (Німеччина, Угорщина, Папуа - Нова Гвінея) передбачено так званий конструктивний вотум недовіри: у резолюції з висловленням недовіри главі уряду повинен бути одночасно запропонований його наступник. Висловлення недовіри і зміщення одного прем'єра відбувається одночасно з призначенням іншого, що забезпечує спадкоємність і стабільність урядової влади. У деяких країнах заборонено вносити резолюцію про вотум недовіри тим же депутатам на даній сесії, якщо їх попередня резолюція про недовіру була відкинута. Є й інші обмежувальні прав
ила. Політична відповідальність перед главою держави висловлюється в зміщенні міністра (звільнення у відставку) президентом. Це можливо як у президентських, так і в напівпрезидентських республіках, неодноразово відбувалося в окремих постсоціалістичних державах: президент звільняв міністрів за «неправильну політичну лінію»
.Форми кримінальної відповідальності міністрів за злочини, вчинені при виконанні службових обов'язків, неоднакові. В одних країнах можливий імпічмент, аналогічний імпічменту щодо президента, в інших парламент не здійснює імпічмент, а тільки пред'являє звинувачення (Польща, Франція).У цьому випадку міністр підлягає судовій відповідальності, але судить його особливий суд (у Франції - Високий суд правосуддя, у Польщі - Державний трибуналЦивільська
відповідальність виражається в позовах по відношенню до уряду і міністрів за заподіяну фізичним і юридичним особам шкоду у разі порушення законів при виконанні службових обов'язків. Такі позови зустрічаються ч
асто. Дисциплінарна відповідальність індивідуальна. Вона виражається у стягненнях, що накладаються на міністрів президентом або прем'єр-міністром за упущення по службі
. Міністерства та відомства. Міністерства та відомства є галузевими органами виконавчої влади, що мають спеціальну компетенцію у визначених сферах державного управління
. Всередині міністерств створюються дирекції, управління, департаменти, відділи. Ними керують призначені міністром начальники. Групи управлінь і відділів курирують заступники міністра. У країнах континентального права особливе значення має генеральний секретаріат міністерства. Це свого роду міністерський
штаб. Державний апарат. Структура та повноваження різних органів державного апарату детально вивчаються в адміністративному праві. Курс конституційного права знайомить тільки з конституційними основами побудови і діяльності державного апарату
. Під керівництвом уряду (в президентських республіках - глави держави) знаходиться розгалужений і численний апарат державних службовців, включаючи військовослужбовців. Розрізняються звичайні державні службовці (лікарі, вчителі в державних установах та ін.) і класифікована державна служба, яка називається в одних країнах публічною, в інших - цивільною, в третіх - федеральною державною службою тощо. Крім того, є і муніципальна служба, місцеві органи самоврядування мають свій апарат чиновників-управлінців. Державні
службовці, які належать до класифікованої державної служби, мають класні чини, ранги, спеціальні звання, від яких певною мірою залежать їх повноваження і матеріальне становище
. Поліція - це напіввійськові формування, створювані на основі жорсткої дисципліни і озброєні стрілецькою зброєю. Її головне завдання - підтримання громадського порядку, боротьба зі злочинністю. Існують різні види поліції: кримінальна, дорожня, санітарна та ін. Розрізняються також державна і муніципальна поліція (остання підпорядкована органам самоврядування
) .Тюрьми - державні установи з певним режимом, покликані виконувати завдання покарання злочинців, ізоляції їх від суспільства. Глава
уряду (статус, способи зайняття посади, повноваження
). Особливу роль в уряді відіграє прем'єр-міністр (голова уряду). Від нього залежить підбір кандидатур до складу уряду. Нерідко парламент обирає або призначає тільки прем'єр-міністра, інших міністрів він призначає і зміщує сам (Болгарія, Німеччина). Часто він приймає рішення від імені уряду. При ньому створюються різні органи - відомство федерального канцлера в Німеччині, цивільний і військовий кабінети у Франції. У нього є особистий секретаріат. Для попереднього вирішення питань або для їх остаточного вирішення він скликає наради близьких йому міністрів
. Прем'єр-міністри мають високий посадовий оклад. Вище всіх оплачуються прем'єр-міністр Сінгапуру - 810 тис. дол. США на рік, прем'єр-міністр Японії - 400 тис. (вдвічі більше президента США і в 14 разів більше президента Польщі
) .Прі уряді створюється орган управління справами уряду. Керуючий справами уряду в країнах тоталітарного соціалізму нерідко має ранг міністра, в інших країнах він теж іноді називається міністром у справах уряду
.У країнах Заходу уряд, будучи створений главою держави, парламентом, не підпорядковується вказівкам своєї партії; вважається, що воно не може служити інтересам партії, а повинно відстоювати загальнодержавні інтереси. Фактично, однак, у складі уряду перебувають саме лідери партії, але головну роль відіграє не центральний орган партії, а її парламентська фракція. У країнах тоталітарного соціалізму уряд діє за вказівками центрального комітету правлячої
партії. Акти урядів. Делеговане законодавство
. Уряд видає підзаконні акти - нормативні та ненормативні (укази, ордонанси, декрети, розпорядження та ін.). Вони займають нижче місце порівняно з актами глави держави. У напівпрезидентських республіках, в парламентарних монархіях і республіках уряду (в ряді країн - тільки міністри, а не колегія уряду) можуть видавати нормативні акти або від свого імені, або тільки як акти, що оформляються за вказівкою уряду у вигляді декрет-законів президента, наказів монарха в раді. У президентських республіках, навіть якщо в них є рада міністрів, нормативні акти уряду видаються як акти глави держави. Як вже зазначалося, при різних формах правління уряд може також видавати, при дотриманні певних умов, тимчасові акти, що мають силу
закона. Тема № 11. - 1 година